人防工程维护管理“难”的原因与对策

人防工程，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。人防工程由主体工程、配套工程及地面附属设备设施用房组成。人防工程建好之后，如何破解维护管理之“难”，使人防工程在满足平时使用功能的基础上，保障战时效能的发挥，是工程维护管理的核心内容，是战备工作的重要组成部分。

由于人防工作发展不均衡，特别是在一些经济欠发达的边远地区，人防工程建设与管理相对滞后，导致人防工程内部出现各种各样的问题，维护管理困难，造成这一局面，主要有以下几个原因：

思想认识不到位。习近平总书记指出：“人民防空，是国之大事，是国家战略，是长期战略”“要铸就坚不可摧的护民之盾”，这一论断，明确指出了人民防空工作的长期性、艰巨性和战略意义。在一些未遭受过战争空 袭的地区，人们居安思危意识不强，认为战争遥远，和平时期主要抓好经济建设，一些部门的决策者对人防工程不甚了解，以为可有可无，无足轻重，对战备工作重视不够，对人防工作没有给予经费、人力、物资、政策的支持，维护管理的推动工作几乎是人防部门在“独舞”， 其他相关单位“不知不觉”或“后知后觉”，维护管理工作推进难、见效慢。

人防工程产权不明晰。《人民防空法》“第五条国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”未明确人防工程 产权归属，实际工作中，开发商不想管，人防部门管不着，小区业主和物业没权管，无形中造成了管理真空，没有明确的责任主体，人防工程实际上处于“没爹没娘”的状态。

维护管理经费筹措难。由于没有明确产权归属，无论是开发商（建设单位），还是人防工程实际使用人，在维护管理过程中，尤其是涉及经费支出的维护管理，经费保障难。主要表现在：一是经费申请难。公有制建设单位，一旦使用经费，必须要经过预算才能开支，但实际上现行的“三公经费”政策极少考虑人防工程维护维修方面的预算，造成经费申请难，没有经费，维修维护就无从开展；二是维修经费不列入侧重保障范畴。对于非公建设单位，往往以逐利的最大化为目标，不会自觉把人防工程的维护管理经费列入开支预算范畴，除非受到人防主管部门责令限期整改，否则开发商（建设单位）对人防工程维护管理的对策就是“老子管小子，你敲我动，不敲不动”；三是实际使用权转移后出现相互推诿。使用权人和实际使用人当事双方如果未约定好安全使用 责任，当发生人防工程或防护设备遭到损坏需要维护维 修开支经费时，容易出现相互推诿，使问题得不到解决。

人防执法松、软、弱。一方面由于机制体制问题，人防执法队伍弱化，没有专业的队伍和基本的执法工具，形式上“游勇散兵，见子打子”，有需要的时候临时把其他业务科室的人员拉到一起搞突击，人防执法工作没有形成专业化、常态化、制度化，执法工作比较被动。另一方面，即使执法检查发现问题要求限期整改，也因为各种各样原因，致使整改工作迟迟得不到落实，执法成效差。再就是违法成本低，违法行为与守法成本对比人防工程维护管理“难”的原因与对策悬殊，使得一些违法行为屡禁不止。《人民防空法》于 1997年1月1日正式实施，至今已实施20多年，20多年来未进行过大修改，涉及人防违法行为的处罚标准仍 停留在 1997年国民经济发展水平标准，如《人民防空法》“第四十九条有下列行为之一的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对 单位并处一万元至五万元的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：……”无论是哪一项违法行为，对人防工程的危害行为造成的损失费用都远远高于处罚的最高数额，处罚对当事人来说犹如“棍子打在棉花上——不痛不痒”，违法成本低，导致一些从业市场主体削尖脑袋钻法律法规政策空子，起不到执法应有的纠正违法违规行为、教育违法主体和震慑其他个体的作用。

缺乏专业管理。人防工程竣工验收后，一般都由非工程专业人员管理，对于非专业管理人员，本身并不熟悉不了解人防工程的基本构造，看不懂人防工程相关图纸，对人防区域范围、防护区和非防护区都无法区分，如何指望能管好用好人防工程？再者，非公建设单位变动大，有的开发商把商品房售完就撤走或解散，人员流动性大，不利于人防工程维护管理交接，甚至没有交接，一些项目连工程档案都找不到，管理混乱。

 人防工程维护管理存在的突出问题，已经成为削弱人防工程防护效能和降低人防工程使用功能的巨大隐患，且这种损害还在持续，需要各级、各部门及各相关责任主体引起高度重视，共同行动起来，发挥各自职能优势，采取切实可行的措施，着手人防工程维护管理，保障其使用功能和防护效能，真正发挥人防工程战备效益、社会效益、经济效益。

明确产权主体。按照权责相对应的原则，明确人防工程产权主体，即明确维护管理的主体责任。可探索尝试以下两种方式对产权问题进行理顺：第一种方式是从国家层面，修改相关法律法规，把建设人防工程土地产权明确划归开发主体，人防工程区域以外的土地产权归全体业主共有，允许开发商以出售产权车位方式把产权转让给本小区业主，同时土地产权和人防工程平时使用权一并转移，国家对人防工程的所有权不变，由业主承担人防工程维护管理费用。第二种方式是明确人防工程土地产权归全体业主共有，人防工程所有权归国家，使用权归开发商，在国库设立一个人防工程维护管理专户，“收支两条线”管理，如果开发商自用人防工程，则由开发商负责工程维护管理并承担全部费用；如果开发商出 租使用，租赁收益按一定比例计提人防工程维护管理经费，定时存入人防工程维护管理专户，作为人防工程维 护管理的专项基金，在人防主管部门监督下申请使用。

健全执法环境。一是配套相关政策措施。在对本地区人防工程进行深入调研基础上，在现行相关法律法规框架范围内，结合本地区人防工程存在的突出问题和本区域发展特点，制定切实可行的具体维护管理办法（规定），使人防工程维护管理可操作性强，使问题的处理有章可循，有法可依。二是修改现行人防法律法规。修改人防法律法规与目前经济社会发展环境及人防事业发展不相协调的条款和提法，如《人民防空法》“第四十八条城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。”一方面，同一个项目，如果主体已完工才发现未建防空地下室，因为没有人防规划和设计依据，难以责令其限期修建，只能处罚，然后追缴易地建设费；另一方面，20年前的四、五线城市处罚十万元相当于两套100平方米房子，现如今一套已值五十万元左右，因此，修改完善人防违法违规行为经济处罚标准与经济发展水平不匹配的问题迫在眉睫，使当事人为违法违规行为付出“痛”的代价，才会敬法、畏法；最后，尽可能降低执法裁量权,如该条“可以并处十万元以下的罚款。”裁量空间过大，容易引发执法廉政风险，难以发挥人防执法权威和公信力。三是完善执法队伍。组建专门的执法机构，根据人防工程数量按一定的比例配备专门的执法人员，执法人员中配备一定比例的工程类专业技术人才，确保有专门的机构和人员开展执法。四是执法工作常态化。常年开展巡视检查，发现苗头问题及时提醒督促纠正整改，无论外勤还是内务，都有专人负责，保证人防工程执法检查全覆盖，有效防范违法行为发生。五是规范执法。为执法工作提供必要的工作保障， 如配备专用的执法用车、专用的摄像机、录音笔等取证工具和检查检测现场所需的相关设备设施，有序、规范开展执法工作。

强化宣传教育。一是通过集中培训解决“火车头”认识不到位的问题。“火车跑得快全靠车头带”，要加强研究探讨与组织人事部门、党校、青年干部培训中心等机构沟通协调，力争把人防（国防）安全教育课纳入培训范围，确保各级、各部门领导干部接触人防知识，了解人防职责使命，掌握国内外形势，深刻认识国防战备的重要意义，从思想上树立忧患意识，重视人防战备工作，把战备工作作为常抓不懈的一项内容。二是通过“练”来解决“为什么要管”的问题。通过组织人防疏散演练，让老百姓亲身体验人防疏散和掩蔽的步骤和要领，掌握逃生技能和自救互救知识，把思想上的认识转化为实际行动，在实践中认识和了解人防工程功能作用与维护管理的办法和要求，激发大家遵守和维护的行动自觉，使工程维护管理实现共治共管的目的。三是通过传统媒介和新兴的自媒体开展宣传。在国防教育日、“9.18”防空警报试鸣日等法定宣传日，通过印发传单、电视、报纸等传统传媒开展人防宣传；通过手机等新兴自媒体定期开展人防知识滚动宣传，使人防知识走进千家万户。

建立严格的惩治体系。人防工程维护管理责任主体涉及两个类别：一类是公有制主体，另一类是非公有制主体，分别以不同方式纳入惩治范畴。

对公有制责任主体：对承担人防工程维护管理责任的国家行政机关、事业单位和国有企业，把人防工程维护管理责任纳入单位和领导年度考核范围，当年不完成维护管理责任，尤其是人防工程遭受损坏不按要求组织 整改的，扣减当年绩效分值，严重的要进行问责。

对非公有制责任主体：一是偿试探索与住建、市场监管等部门联合共建人防从业单位和人员基础信息管理 系统，把从业单位和人员资质、经营范围、从业记录及企业相关信息录入系统，互连共享，实时运行。二是把好市场主体从业“准入关”，一旦有参建项目必须先要如实报备，发现工程质量问题便于溯源追查参建单位责任。三是实行从业行为零报告制度，维护管理检查发现问题录入系统，作为责任单位是否履职尽责的依据，不按要求进行整改的，纳入惩治黑名单，除了在国家企业信用信息公开系统平台发布，还纳入企业年检、资质延续、市场准入等方面的核准条件之一。

强化管理人员培训。每年组织 1 次以上人防工程维护管理培训班，培训内容包含两个方面：其一是由防护设备生产安装企业采取集中学习与现场教学相结合的方式培训人防设备设施的管理和维护方法，使管理人员了解设备的功能作用和维护的基本要求；其二是由人防主管部门对人防工程内部管理所涉及的事项进行培训，如风、水、电设备运行是否正常，墙板等部位是否渗水露筋等；其三是组织管理人员到人防工程建设现场参观学习，了解人防工程设备预埋和土建施工规范；其四，还要“手把手”教会实际管理人学会看人防图纸，了解工程概况，为维护管理提供依据，保管好工程档案。 

（来源：《广西人防边海防》）