边海论衡 | 边疆与边疆政策研究简论

     作者简介:谷家荣，彝族，云南罗平人，云南师范大学哲学与政法学院教授，博士，从事边疆民族问题研究。文章来源于《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期。

    摘要:清晰边界和有效边治是民族国家边政的重要内容。中国疆域广泛，尽管古代帝国绝大多数统治者常以“华夏文明至上”耀居，在“守中治边”“守在四夷”的弱边治意识主导下，遥远边陲不时也被施授“犒赏”周边方国。但清晰化边疆却始终是古代帝国或者说历代政权统治者的重要意志。为了更为恒定地保有和富裕边疆民族，中国历代政权统治者都结合边疆事实设计并轻重有别的施行边疆政策制度，有序化治理边地，充分培养和巩固边疆民族的国家意识。然而，边疆制度源起并服务于地方边地事实，地方边疆的发展更变对边疆政策制度提出了更高要求，国家曾经的有效制度急需在经验总结和检讨中修正，进而设计创造出契合民族国家以及地方边民多重利益主体需求的政治制度。

关键词 : 边疆；边疆政策；边治

边疆交织着民族国家不同历史时段的建构意志，疆域的创造经常嵌入民族国家之间以及民族国家与其内部族群的较量，民族国家疆域的获取和恒定性经常充斥着直接或间接的对抗冲突。领土、人民、主权是国家构成的三大要素，有领土就必定有边界。边界是国家自我保卫的屏蔽，常反映一国的安危盛衰。民族国家尚未形成根本性治国意志，尤其是存在不平等及民族歧视政策和观念时，其疆域内的族群互动便可以泛化到更为遥远的边陲，甚至跨越国界，移居异国边境。所以，原则上说，经长期流血抗争方才创造出来的民族国家很难完全包容族群惯常性的生活互动空间，具备有形地理疆域的主权民族国家的出现和存在不可避免的要摄入边界之争。也正是这一客观和长期存在的争端事实，使得有效保持完整性疆域成为民族国家边疆治理的重要内容。基于边疆实际施政是我国历代政权统治者惯常的边治方法。古代帝国时期，皇权统治者的边治思想虽受传统文化影响，其边治行为具有很大程度的朝代承续性，但忠实于不同时期的边疆实际而为政却始终是帝国统治者共有的边政逻辑。曾经“作为”的边政制度遭遇新事实而“不作为”时，调整或者重设边疆民族政策便成为主权国家以及地方社会实体的共同意志。我国多元和复杂的边疆构成很大程度上增加了国家的边政成本，各种“不确定性”常伴随国家各项边政活动。因而，立足我国当代边疆地区实际，在既有制度政策的经验总结和检讨过程中，探析契合民族国家以及地方边疆民族多重利益实体的边政价值取向，对民族国家以及地方边民社会大有裨益。

     一、边疆：民族国家的重要构成

 边疆是国家概念的延伸，拥有地理、政治和文化三重指意。吴文藻先生认为，国人之谈边疆者，主要不出政治边疆和文化边疆两种要义。边疆相对于一国之边界，过去常被称为塞外、域外、关外，而称内地为中原、腹地、关内。传统时期，国人还有另一种看法。东南诸省，以海为界，本是国界，而并不被视为边疆。反之，甘青川康，地居腹心，而反被称为边疆。这是文化边疆。文化上的边疆，系指国内许多语言、风俗、信仰以及生活方式不同的民族地区，所以亦是民族上的边疆。由于认识和各历史时期不同的社会制度更变，我国传统的边疆也还具有充分的政治表意。在古代政治家看来，所谓“边疆”，当指其政治实体（统一王朝或局部政权）势力范围之核心区域的外围部分，以及与其他国家或政权之势力范围分界或分界附近的部分。古代边疆与当代边疆最明显的区别是，后者以较稳定的国界（境）为界明确划分彼此的疆土，靠近国界（境）的部分被称为边疆。而古代边疆通常指一个较大的地域范围，同时古代边疆还因不断变动与调整而不甚稳定。“边疆”的远端已达何处，有时连封建政治者自己也搞不清楚。中国的边疆观念在长期历史发展进程中形成，地理概念是边疆的主要表意。地理意义的边疆主要指远离主权国家中心地的边地。有国境线的边境线总和就是当代中国狭义的边疆地区。疆域由领土着重面大小所确定，包含领土着重面大小和领土界限两重意思。就“天下国家一体”来说，天下的疆界是依据四海边界的走向而定，而不是依据郡县边界的走向而定。及至“中华一体”时，变边境的民族与地区为中国，则边境走向主要依据当时的国家边境地区的制度设置。遥远边境的设置多成为“羁縻区”或特别区，作为全国州县的补充。当今，人们习惯将宁夏回族自治区、青海、贵州等称为边疆地区，其实这是不确切的。我们可以称其为“边远地区”，但不能称之为边疆地区，因这些省区均不具备与邻国相接的国界线。直到现在，中国政府仍然以地理空间为坐标，将边疆划分为东南、东北、西北和西南四大区域。就西南边疆而言，狭义的西南地区包括云南、贵州、广西和四川西南部，研究古代某些历史时段时，还应包括曾受中国封建王朝管辖的位于中南半岛北部的缅甸、老挝、泰国和越南北部地区。广义的西南地区还应包括四川全省、重庆市乃至海南省。西南方向，中国分别与阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸、越南、老挝等国接壤。西南边境有塔吉克、藏、珞巴、门巴、苗、瑶、哈尼等20多个民族跨国而居。当然，边疆与边界，如同任何事物一样，有其发生、发展的过程，并非自古不变、始终如一。中国近代以来的疆域，经历了中华民族及其先民活动地域的盈缩变化、对局部与总体的经营，以及疆土的分裂与兼并、疆土统一与分而治之等复杂的嬗变过程。西南边疆也经历了变化发展的过程。地理边疆是民族国家的重要构成，地理边疆的拥有和建设交织着民族国家边疆社会稳定和经济社会协调有序发展的整体格局。

     二、边政：民族国家边治的主导意志

 作为民族国家重要构成的边疆，在国家政权建设中占有极为重要的地位。主权国家在“下移”权力资源建设遥远边陲的过程中，经反复实践和边治逻辑总结，进而才形成国家边疆治理的主导意志。中国边疆治理的思想意志早在夏、商社会就已萌芽。如果将我国古代传统治边思想视为一个完整体系，同时有意索求其源流的话，可以说，其大体酝酿于先秦，成型于秦汉，进一步发展充实于以后各个朝代。帝国时代的中国，虽然不少皇权统治者认识到巩固边疆的重要意义，但他们并不主张对外武力扩张疆域，对开疆拓土持相对保守的态度，甚至将之归为皇帝夸耀国威、追求域外异物的个人鲁莽行为。认为理想的边疆治理是实现“守在四夷”。这是封建王朝文化极度自信意识的一种反映。朱元璋承继汉唐“守在四夷”，主张边疆（邦国）朝贡大都时，回报以厚赐，以实现“夷不乱华”、“四夷怀服”的目的。在处理与边陲蛮夷的对立或战争时，王朝统治者多施行“来则御之、去则守之”的策略。当然，国家边治意志取决于不同历史时期的边疆实际以及统治者的治国需求，国家边治意志具有鲜明的时代性。方铁教授提醒我们，尽管历代统治者的治边行为具有一定的同质性特征，但中国古代治边思想具有动态发展变化的特点，不同帝国时期的治边行动均有一定的差异性，不可雷同化看待历代王朝的治边思想及其治策，或把历代统治者对边疆地区的经营归结为某种固定的模式。

 帝国统治者“守中治边”“守在四夷”的同时，也重视文化改造。“历代封建统治者十分重视对边疆诸族进行教化，将其视为统治策略软硬两手不可或缺的重要部分。”在王朝统治者看来，华夏之地是天下的中心，华夏文明高于其他文明，华夏文明对周边蛮夷负有管理与教化的责任。周王朝制定“选建明德、以藩屏周”制度，以“封建姆娣”屏周。秦汉以“四夷”屏中国。明时，统治者“华夷有别”思想比历代汉帝都淡薄。尽管北方蒙古族患乱，太祖皇帝朱元璋不仅“诸子守边”，而且还从南京迁都北平，扩修长城，皇帝守边，但他始终主张“治蛮夷之道，必威德兼施”、“天下守土之臣皆朝廷命吏，人民皆朝廷赤子”、“朕既为天下主，华夷无间，姓氏虽异，抚字如一”、“不分等类，验才委任”、“怀之以恩，待之以礼”。及至清朝，德治边疆的思想仍未改变。康熙皇帝说，“不设边防，以蒙古部落为屏藩”、“我朝施恩于喀尔喀，使之防备朔方，较之长城更为坚固”。尽管清朝以蒙古等少数民族为屏藩的边防指导思想适应了当时历史发展的需要，对稳定和巩固西北边疆产生了重要意义。但康熙皇帝的说法只是问题的一个方面，并不能够准确全面地反映清朝前期的边防思想。康熙所指的“不设边防”“不修长城”，是针对清以前所出现的农耕文明与草原文明的对峙及历代中原王朝的“夷夏之防”的边防政策。

 中国古代帝国时期的边治思想意志经民国时期的社会实践和改造，很多积极思想直接承续到当代中国的边疆社会治理。尽管国家不同历史时期有侧重不一的边治行为，但终其目的仍是期望将作为民族国家重要构成的边疆民族改造成高度认同并服务于主权国家的有序社会，以维护和巩固“中华民族多元一体格局”。辛亥革命时期，孙中山先生提倡并实际践行了创造民族国家的构想。孙中山的整个革命人生都致力于建设一个“中华民族国家”。孙中山倡导的民族主义在一定意义上也是“民族国家的哲学”。他最初构想的民族国家，其中心是解决满族贵族对汉族的民族压迫问题。他早期也坚持“同化”思想，孙中山提出民族“共和”以救国，即“合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国”的政治主张。“合汉满蒙回藏而成一家，亦犹是一族”。“把中国所有民族融成一个中华民族”。但随着革命发展以及帝国主义压迫，蒙、藏地区出现危机，包括满族人民在内的各族人民均参加革命，使孙中山先生的反对民族压迫思想发展成为各民族平等思想。他赞成“五族共和”，但主张“五族平等”“取得国家参政权”。孙中山的民族国家构想，从辛亥时期缺乏独立要素的汉族国家发展成为真正独立和完全统一的中华民族国家，将国家与民族的独立和统一紧密结合起来，以正确的方式解决民族融合问题，使得这一构想臻于成熟和完善。各民族被契合到“中华民族”意境之下服务“中华民族国家”的自主构造。然而，1927年国民政府完成对全国统治之后，孙中山先生倡导的国家建设意志遭遇变更。南京国民政府虽然提出团结中国各族为一个大中华民族，但仍主张对少数民族采取“同化”，坚持赤裸的“大汉族主义”思想。国民政府根本否认我国是多民族国家，连孙中山先生提出的“五族共和”思想都被抹煞，当然不可能联合边疆各民族平等地构建新民主主义国家。解放后，新生的共和国政府为了从根本上消除民族歧视，把“民族平等”思想作为国家重要的意志写进《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确规定“中华人民共和国境内各民族一律平等”。对历史上遗留下来的关于少数民族的称谓、地名、碑碣、匾联等，带有歧视和侮辱少数民族意思的东西，分别予以禁止、更改、封存或收管。随后，为了更好地制定和实施边疆民族政策，国家开展了全国性的民族识别。作为该项工作重要负责人的费孝通先生当时指出，“民族识别是一项为具体民族工作服务的科研工作。它为决定某些民族集团能否认定为单一民族提供客观依据。但是具体的决定还必须尊重本民族的意愿和照顾到该民族发展上的利益和各民族之间的团结”。在具体工作中，访问团代表在传递国家意志时，让边疆各少数民族充分自觉地享有身份选择权。20世纪80年代后，国家以更加开放的改革姿态有计划的进行边疆改造，关乎边疆各民族切身利益的“民生”始终是国家边疆建设的重要内容。

     三、边治：中国历代边政制度及其地方实践概识

 中国历代边政制度仍然是基于不同历史时期的边疆实际设计和施行的。早在夏朝，为保东夷诸氏族部落归属，从禹至帝发都非常注意帝族同东夷大姓（有仍氏、有萃氏）的婚媾关系。对有萃、有仍之外的东夷氏族部落，采取笼络、怀柔政策。商在王畿以外异族居住地区实行爵服制度，为控制和笼络边疆民族方国，还特别注意用高官厚禄收买方国酋长，甚至同他们通婚，以加强彼此的关系。周“以藩屏周”，将大批姬姓和异姓贵族分封到商人残余势力集中居住区和东夷北狄西戎等民族分布区，出现“成康之际刑错四十余年不用”局面。秦统一六国，“三十六郡”分天下，“车同轨、书同文”，封少数民族上层人物到地方任职。较多少数民族上层人物封为侯爵，或在秦汉政府及地方政权中任职，与汉人杂处，密切了同华夏族的关系。重视边疆民族的政治地位和经济利益，扶植和发展以农业为主的边疆经济是秦汉重要的边疆政策。为扩大交流，补给西部作战军粮，秦修“五尺道”、“兴安灵渠”。反击匈奴中，汉武帝不断向周边“开地广境”，“因俗而治”，“轻赋税”，终得“远夷之和，同异俗之心”。汉文帝“守边备塞、移民实边”，兴边屯田，变河西为“谷来常贱”、“畜为天下饶”的农牧业发达区。汉夷和亲，强化汉与匈、乌孙之间的交流，对我国前期统一多民族国家的形成和发展起到重要作用。三国时期的曹操变匈奴部众为政府“编民”，发展经济，少生事乱。诸葛亮平定南中，不留外人做官，不留军队镇戍，即其率而用之，不改其风俗，不强其所难，因而上下感悦，国以富饶。西晋“广辟塞垣，更招种落”，边疆民族“慕义归化”。隋朝“羁縻”治边，任用当地民族首领为郡、州长官，轻徭薄赋。唐高祖“追革前弊”，“就申好睦，静乱息民”，“怀柔远人”。唐太宗对待少数民族一视同仁，“夷狄亦人耳，盖德泽洽，则四夷可使如一家”，怀之以文德的思想便成为唐太宗治理边疆的基本策略。宋在调整唐所设羁縻府州中“顺俗而治”。元朝广开交通，在全国普设驿站，“通达边情，布宣号令”。在云贵、湖广等一些边远地区实行土司制，“因俗而治”，“包容绥抚”。元朝所创造的全国规模的大统一，给中国历史与中华民族的发展带来了十分巨大而深远的影响。明“守备为本”、“刚柔并济”和“以夷治夷”，新修水利，“移民宽乡”。清设理藩院，直接参与制定和实施边疆重大决策。北方，以蒙古等少数民族为屏藩，“乱则声讨，治则抚绥”。对归顺的土官均授以原职，视情况变化加以调整。边疆屯兵，设卡伦，定期巡边，移民开发。当然，清朝的筹边政策是在反对外来侵略的斗争中逐渐形成的，带有鲜明的防御外来侵略特点。清放垦蒙地，屯垦开发，以边养边。中原汉族农民成群结伙闯关东、走西口，在边外安家落户，聚族而处，开垦种植。大量流民拥入北方蒙地开垦，草原受破坏。满汉官吏随意侵占和私自包揽大片蒙地，转手渔利，中饱私囊，使移民实边政策演变成“攘地夺田”的民族压迫政策。清廷虽然“封禁”蒙疆，但并未根本改变北方滥垦蒙地和官员鱼肉百姓的局面。在西藏则实施以牺牲社会发展为代价而追求社会稳定的封闭政策。鸦片战争打破了清王朝“抚有四夷”的局面。清臣之间发生“弃藩自保”和“固藩自保”之争。为挽救政权，清廷推行边疆新政以救国，然而，腐败的清王室根本没有能力治理好边地，西方侵略者“联合”踏步边疆，进入中土，国破家亡的民族危机开始笼罩中国版图。

 国民遭遇唤醒了许多爱国贤士救国民于万难的大义。民国初年，我国边疆形势更加严峻。1913年，英国策划旨在统治西藏的西姆拉会议。1914年，外蒙古地区沙俄导演了“独立”“自治”事件，沙俄出兵霸占唐努乌梁海地区。1921年蒙古人民共和国宣告独立。这是20世纪中国疆域的一次最大变动。面对国难，民国政府沿袭前清笼络和利用宗教上层服务边疆建设的做法。如曾备受清廷和民国政府尊崇的藏传佛教格鲁派四大活佛之一的“第七世章嘉呼图克图”当时出任蒙旗宣化使，赴蒙旗宣化。尽管没有完全达到阻止德王等人发动的内蒙古“高度自治”运动，但对强化蒙古民众的国家认同，遏制内蒙古分离和“独立”倾向起到了积极作用。南京国民政府统治前10年，边疆问题关注的重点是蒙、藏与西北地区。当时，国民政府建立蒙藏委员会，针对蒙、藏状况制定和施行相应政策。为加强对西南民族事务的研究与管理，西南各省先后成立边政机构。国民党中央五届八次全会通过“设置边政研究机关，聘请专家，搜集资料，研究计划边疆建设问题，以贡献政府参考”的边疆施政纲要。抗战期间，国民政府关注的重点转向西南。1943年10月，云南省成立隶属于民政厅的边疆行政设计委员会，由民族学家江应樑先生担任主任委员，负责开展云南边区民族调查。在进行调查研究的基础上，国民政府制定并实施统一行政建置、开发边疆经济、发展边疆民族教育等项政策，并对西南边疆民族地区一些残余进行“改土归流”。1946年1月，国民政府承认外蒙古独立，惟详确疆界尚待勘定。1947年7月，国民参政会四届三次大会通过“调整中央边政机构及从速改进盟旗政治案”，充实中央边政机构之职权，使其确实具有指导边疆各民族自治及推进边疆经济、文化建设之能力。同时，蒙藏委员会批准蒙古蒙旗自治制度，制定蒙古自治法。1948年10月，蒙藏委员会制定西藏班禅转世办法解决西藏边疆民族问题。

 全国解放，边疆各族获得真正的平等。为更好更快地使边疆各族富裕起来，国家基于少数民族实情，充分赋予各民族当家作主、自主管理和发展本民族事务的权利，在边疆地区施行民族区域自治制度。可以说，解放后，中国政府在边疆地区所施行的所有政策措施都直接或间接地服务于民族区域自治制度。1950年10月，为增进各民族对国家以及各民族之间的相互了解，国家民族事务委员会组织了包括各级军政人员、劳模、革命军烈家属、活佛、土司等，共计159人的代表团到北京参加国庆大典。各族代表观摩和学习，增强了民族自尊心，增进了对中央民族政策的领会。对于新疆和西藏这些民族和宗教问题较为棘手的自治地方，国家采取“协议”方式和平解决。随后，为配合制定和实施民族政策，中国政府开展了持续近30年的全国民族识别工作。1950年11月24日经政务院第六十次会议批准，在北京设立中央民族学院，并先后在西北、西南、中南各设中央民族学院，大量培养少数民族干部。1951年5月23日中央人民政府和西藏地方政府协商制定“关于和平解放西藏办法的协议”。“在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利”。1952年8月8日中华人民共和国民族区域自治制度正式开始施行。民族区域自治制度是中国化的马克思主义思想的创举，对有效解决我国边疆民族社会问题和推进边疆经济社会的稳定发展发挥了重要作用。在这一制度思路指导下，国家还制定和实施了具有重要战略意义的各种配套政策。一系列国家性质的边疆战略举措，对推进边疆经济发展和巩固稳定的社会政治局面发挥了极为重要的作用。

    四、新边地实际：全球化背景异生的事实与传统边政制度检讨

 国家边疆治理意志以及相应的边疆政策制度都是基于边疆实际而制定和施行的。中国陆地边界线东起辽宁省丹东市鸭绿江口，沿西至广西北仑河口，总长度约2.2万千米。陆地边境涉及9省、区135个边境县，分别与朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝和越南14个国家和地区接壤，国土面积约193万平方千米。辽旷边地，不仅地理环境多样、民族成分复杂，而且常遭遇接壤邦国不法宗教势力干扰。受宗教影响，20世纪30年代西北地区曾出现一定规模的泛伊斯兰主义和泛突厥主义。20世纪90年代，受民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义三股势力影响，新疆一些地方的分离势力再度猖獗。这些新出现的社会事实隐藏着许多非常不稳定的因素。

 另外，随着经济社会发展和边疆少数民族文化素质的提高，过去一些比较有效的边疆民族政策制度也开始出现很多不足。自从作为人类重要结合形式的民族国家出现之后，创造并有效维护边疆民族地区有序社会秩序不仅始终是国家意志的重要组成部分，而且也是国家整体性建设行为的重要内容。然而，建国初期，国家对边疆民族不了解，边疆民族群体之间更是缺乏沟通。面对拥有极为差异性的区域性边疆，国家创构边疆民族社会秩序的主要机理是采取“国家主义”的原则，即国家基于历代更变的国民知识事先创造出属于国家自己的大国家观，从国家整体构造和发展的视角，整体设计创造边疆秩序。因而，我国早期的边疆政策制度不可避免带有“国家主义”的色彩。“国家主义”治边观影响下的边疆有序秩序的建设行为，主要基于国家利益的角度来设计并施行相关制度。设计并施行于边疆民族地区的制度主要是出于服务国家战略利益（巩固边防、维护国土）的需要。当然，在这种意识主导下，边疆并不会因为地域空间的边缘化而走离国家整体设计的制度框架。中国古代帝国时代（主要是清朝）也出现过国家因部分偏远的边陲不利于管理而大方地施让给邻边“藩属国”的事例。但这种问题的出现，主要还是受古代帝国“守中治边，守在四夷”传统治边观的影响。从国家发展和制度更变的整个历史来看，国家在边疆有序秩序的建设过程中始终扮演着非常重要的角色。明末清初，为了更为有效的开发和巩固疆域，国家从湖南、江西等地大量移民到云南与越南接壤的边境地区，利用滇南地区的资源优势，基地化种植橡胶，在致富边民的同时，有效维护了滇南边疆民族地区有序的社会秩序。然而，这种完全国家主导型的边疆制度设计也存在很多的问题。基于不同文化和区域环境构造出来的边疆是一个多元理性的大社区。这种多元理性的客观存在，本身就很难折衷出能够使构成边疆的边民群体接受的价值。更何况，在国家主义意识主导下，国家不仅难以基于边地边民来设计制度，而是将国家整体提炼的模式，为了实现国家的基本意志，强加到边疆民族地区。著名东南亚问题研究专家、美国耶鲁大学教授詹姆斯·斯科特在这方面的研究较具洞察力，其所著《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》书中集中论述了20世纪“乌托邦式”的大型社会工程失败背后所隐含的逻辑。斯科特认为，清晰性和简单化都是现代国家的重要特征。那些由国家发起的社会工程之所以带来巨大灾难，原因有国家简单化、极端现代化意识、独裁主义国家以及弱公民社会这四个因素的致命结合。没有基于地方实际并与时俱进而调制的国家制度就好比一个悬空的球体，虽然一直在边疆民族地区上空飘动，边民因为国家权力地方代理人的存在，也能时刻看到国家置漂在边疆上空的这个球体。但这个球体没有落到边疆的时候，因为它是一个整体的球体，还能维护着作为一套完整制度的整体模型。一旦落到边疆民族地区，由于塑造这个球体的质料完全不能承受地方环境，落地的球体注定要破裂。这种没有基于边地边民生活实际而预设的国家制度，施与地方边民的时候，根本性缺乏在边疆异境的生存能力，因而不仅难以在地方边疆“作为”，而且即便有“作为”地方边疆的可能，也很难有机会取得好的成效。由于不能有效“作为”地方边疆，因而不可能有机会迎合和满足地方边民的利益需求和文化诉求。这种情况会导致两方面严重的后果：一是国家不能根据其制度设计有效建设和维持边疆社会秩序，实现护边卫国的国家意志；二是由于国家不能通过边疆制度设计有效惠民，生活在边疆地区的跨境民族就不可能对自我归属国有强烈的国家认同感，在一些特殊情况下，受外来因素的影响，还可能诱发群体性的祸国乱边行为。有序边疆社会秩序建构的“国家主义”视角根本不可能服务国家，更不可能造福于边民。

     五、契合民族国家以及边疆民族多重利益的边政取向

 契合民族国家以及边疆民族多重利益的边政价值取向必须坚持“国家边民主义”的原则，即“国家主义”和“边民主义”有效凝合，国家在创构有序边疆民族社会的历程中，基于充分的边民关怀而设计符合国家整体战略利益和边民多元理性利益的制度，并基于充分的边民关怀来推行迎合边民多元利益和整体战略目标的边疆制度，最大限度地建塑起边疆民族认同归属国的群体意识，培养边民参与有序边疆社会构造的主体性，从而在国家与边民的双重交互过程中创造一个有序的边疆民族社会。笔者认为，社会秩序是一个多维概念，基于不同层面的认识有不同的意义和内涵表达。国家秩序可以理解为构成国家主体的所有社会成员，因拥有参与社会资源分配和分享的均等机会，进而群体认同国家而创造和维护的整体社会状态。作为一个整体国家，国家性质（社会主义、资本主义）决定了国家意志，基于国家意志需要而建立的秩序具有一元化特点。一旦国家意志出现分离，分离派别就会依照各自的群体意志而建设起一个能够维护其利益的自有秩序。当同一国家内部出现不同类型的秩序派别，作为一个整体性国家就有可能被瓦解和分裂的危险。边民秩序则是基于边境民族自我认识和生活逻辑而建构和维续的区域性社会范式。这种基于族群生活知识而建构起来的“边境秩序圈”经常是一个跨国家界限的概念。并且，跨国族群的多样性使其构建起来的生活秩序具有多元化特点，族群与族群之间各自的生活秩序圈存在显著性差别。由于居于两国甚至多国交界的边境地带，边境民族正常生活中受多重秩序影响。和边疆或者内地民族一样，边境民族自身也因历史记忆和族群文化心理而建构自我秩序。这种基于边民记忆而创生的生活秩序还具有更为丰富的内容。国家秩序是基于国家“大一统”意志来创造的，而跨境民族则依据族群自在的惯习来维持本有的共同体秩序。基于国家主义的秩序很难尊重边境民族社会的真实生存实体，基于族群共同体的自在生活逻辑背离民族国家的治国理念。国家秩序与跨境民族共同体制度的矛盾调和很难达到理想状态。多重因素塑造下的跨境民族地方性生活艺术，使基于国家意志创造的秩序与基于边民地方性生活知识创造的秩序常呈现出不调和的态势。基于跨境民族族群共同体意识而出现的跨境民族合理性的跨国流动行为，因对立国家整体意志设置的相关社会和法律制度，因而被民族国家赋予“非法”跨国流动性质。“非法”跨国流动边民也常遭遇异国政治法规的惩治。在多民族国家中，国家秩序与边民秩序内涵和内容边界完全重合的理想状态几乎不可能实现，国家秩序与边民秩序的内涵和内容边界永远存在“临界”状态。国家只能通过利用各种资源条件，尽可能地“零合”国家秩序与边民生活秩序的临界点，以创造和维护有序、稳定的边境民族社会。事实上，基于国家主义的层面来有序化边境民族社会秩序，不管国家如何表现为何等的惠民，都很难迎合跨境民族多元化的心理需求。更何况，在当代社会背景下，滇越跨境民族甚至可以说所有边疆民族地区，国家权力经由地方权力“代理人”作用于边疆的时候，由于地方权力“代理人”个人或群体自我私利欲望的增强，利用国家和人民赋予他们的权力而充分占有国家用于惠民的资源，从而导致国家主体意志在地方（跨境民族社会）被扭曲，边民在国家的制度设计中缺失了利益表达和利益获取的机会，进而大大丧失了对归属国的国家信任感，边民不但不会积极参与维护国家制度秩序，而且还会自发或群体性扰乱边境社会秩序。国家在矫治跨境民族这些“失范”的群体性行动之时，往往流于表层现象的“解决”，而不能根治行为群体受刺激的心境。由之，建构有序的边疆社会秩序，国家设计边疆制度的时候不能简单地坚持“国家主义”或者“边民主义”原则，以牺牲边疆民族或者民族国家利益来创建有序的边疆民族社会秩序，国家应该基于“国家边民主义”原则充分照顾到国家整体以及边民群体的利益，合理兼顾到国家与地方边民之间的利益，才能在有效维护边疆民族利益的基础上生产出国家与边民意识和行为统一的边疆共同体社会。